罗玉昌等不服宜昌市房地产管理局房屋权属变更登记案
「案情」
原告罗玉昌、余文莉、余建波。
被告宜昌市房地产管理局。
法定代表人余世银，该局局长。
第三人余起勇、余起秀、余洋。
余大凡，1912年12月4日出生，1997年11月15日死亡，先后有女余起秀，子余起福（1985年9月12日死亡），子余起高（1982年9月2日死亡），子余起勇。余起福与罗玉昌有女余文莉、子余建波。余起高有子余洋。
1986年3月，宜昌市人民政府发出宜府发（1986）第25号文件《关于开展全市房屋土地登记和发（换）房屋所有权证及土地使用证的通知》。1987年5月，余大凡向被告提出申请，要求将其居住的宜昌市璞宝街3号（原为55号）房屋产权人变更，并提交了署名为余起福的“建房申请书”及“自建房屋契纸”。被告在核实了房屋建筑面积及四至界墙后，认定余起福在建房时靠父亲供养，于同年6月29日作出审查意见“经查属实，属余大凡所有”。1987年9月9日，被告给余大凡颁发了宜房字第01461号《房屋所有权证》。原告知晓该情况后即向法院提起行政诉讼，现在该房屋及《房屋所有权证》均由余起勇持有管理。
原告诉称：宜昌市璞宝街3号（原为55号）房屋产权人原系余起福、罗玉昌夫妇，被告于1987年9月9日在未经核实的情况下，将产权人变更登记为余大凡，该具体行政行为侵害了原告的合法权益，请求法院撤销登记为余大凡所有的宜房字第01464号《房屋产权证》。
被告辩称：余大凡提供的建房申请书、自建房屋契纸、土地状况、居委会及证人证言等证明，表明余起福系余大凡的长子，建房时余起福仅6岁，故可以认定该房屋系余大凡所有，被告的颁证行为合法，请求法院予以维持。
第三人余起勇述称：宜昌市璞宝街3号（原为55号）房屋并非余起福所有，建房时余起福仅6岁，无力建房。契证登记业主为余起福系余大凡借名而已，被告将该房屋登记为余大凡所有合法，请求法院驳回原告诉讼请求。第三人余起秀述称：璞宝街3号系余大凡所有，余起福没有产权，同意被告作出的颁证行为。第三人余洋述称：对争议事实不清楚，请求法院公正判决。
「审判」
宜昌市西陵区人民法院经审理认为：在1986年3月23日以前，房屋权属证书未规范登记颁发，房屋契纸系房屋权属有效证件。契纸登记业主为余起福，应视为璞宝街3号房屋产权人为余起福。依照《宜昌市房屋产权土地使用权登记发（换）证实施办法》（以下简称《实施办法》）第七条规定：“申请私有房屋所有权登记，应由产权人持有关证件亲自办理……，私有房屋产权人不能亲自办理产权登记手续时，可出具委托书。”被告为并非产权人或缺乏委托书的余大凡办理产权登记，违反上述规定，具体行政行为程序违法。余大凡办理产权登记时，余起福已经死亡。被告作出产权审查意见，认定房屋系余大凡所有缺乏事实依据。余起勇诉称该房屋产权人系余大凡，署名余起福系借名等，原告称房屋系余大凡父亲所建，此涉及房屋所有权争议，不属本案审理范围。综上，被告违反《实施办法》有关规定，在缺乏有关房屋产权转移的合法理由的情况下，将署名为余起福的产权人登记为余大凡，并颁发房屋所有权证书，其具体行政行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，该院于2002年7月29日判决撤销被告为余大凡颁发宜房字第01461号《房屋所有权证》之具体行政行为。
余起勇不服一审判决，以罗玉昌、余文莉、余建波为被上诉人，向宜昌市中级人民法院提起上诉，上诉理由有：1、一审判决认定事实不清，建璞宝街3号房屋时余起福仅6岁，余大凡当时在宜昌居住，在当时特定政治条件下为保全私有财产，就写了大儿子余起福的名字，这有证据可以证明；余大凡和上诉人一家一直在璞宝街3号房屋居住，而被上诉人在他处建房后就未在该房居住，也从未管理过该房。2、在行政诉讼起诉期限问题上，被上诉人称最近知道，一审法院就予以支持不当，1990年被上诉人就知道变更，现在提起诉讼已过起诉期限。3、一审判决认为契纸效力、房屋产权确认及所有权争议不属于案件审理范围不当。上诉人请求二审法院撤销一审判决，发回一审法院重审。
被上诉人答辩称，宜昌市房管局1987年的颁证行为程序是不合法的，侵犯了被上诉人的合法权益，请求二审法院公正判决。
原审被告宜昌市房管局称，其1987年的颁证行为是清理登记，而非转移登记，请求二审法院公正判决。
宜昌中院经审理认为：按照最高人民法院1993年2月15日《关于〈行政诉讼法〉施行前法律未规定由法院受理的案件应如何处理的批复》的规定，对于案发在《行政诉讼法》施行前，当时的法律没有规定法院可受理的案件，人民法院不应受理。本案所审理的具体行政行为是1987年宜昌市房管局为余大凡颁发房产证的行为，当时没有法律规定法院可受理此类案件，因此法院不应受理被上诉人的起诉。
最高人民法院2000年4月19日对如何理解《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第四十一条第一款规定的请示作了答复，该答复认为，根据《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《若干意见》）第35条的规定，公民、法人或其他组织的起诉期限，在《若干解释》实施之日，即2000年3月10日之前已届满，其在起诉期限届满之后提起行政诉讼的，人民法院不予受理。《若干意见》第35条规定的最长起诉期限不得超过一年，在《若干解释》实施之日，按照该答复的规定，即使被诉的房屋权属变更登记行为发生在《行政诉讼法》实施之初，属于可以受理的行政案件，被上诉人在2002年5月20日提起诉讼，其起诉期限也已届满。
综上，一审法院受理本案不当，应予纠正。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销宜昌市西陵区人民法院（2002）西行初字第7号行政判决；二、驳回罗玉昌、余建波、余文莉的起诉。
「评析」
本案审理过程中主要有两个问题需要说明：一、对于《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前，法律未规定由法院受理的案件应如何处理？由于最高人民法院在1999年11月24日制定的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，最长的起诉期限可达20年，这样就有一些相对人以《行政诉讼法》实施之前行政机关作出的具体行政行为为诉讼标的，向法院提起诉讼的行政案件出现。对这些案件，法院工作人员往往侧重于具体行政行为合法性、最长的20年诉讼期限以及相对人何时才知道具体行政行为的内容等方面的审查，而未将案件审查的侧重点放在是否能作为行政案件立案受理上。本案一审法院错误立案受理并进行实体判决就说明了这一点。最高人民法院1993年2月15日作出的《关于〈行政诉讼法〉施行前法律未规定由法院受理的案件应如何处理的批复》的主要目的是稳定相应的行政法律关系，在《行政诉讼法》实施之前我国的法制毕竟不健全，也没有相应完备的法律来规范行政行为，如果以现在的标准来审查这些行为，不利于行政法律关系的稳定，对相对人以这些行为为诉讼标的提起的行政诉讼，人民法院不应受理。当然，《行政诉讼法》实施之前，法律规定由法院受理的案件也应是民事案件。
二、对于《行政诉讼法》实施之前，行政机关作出的具体行政行为的确存在问题的如何处理？对于相对人以《行政诉讼法》实施之前行政机关作出的具体行政行为为诉讼标的的行政案件，虽然人民法院不应受理，但如果具体行政行为的确存在错误，也是应当纠正的。本案采取了向行政机关发司法建议的方式来促使行政机关纠正错误的具体行政行为，从最终结果来看，效果是不错的。在司法建议中，我院首先认为1954年房屋契纸在1986年以前系房屋权属有效证件，本案契纸登记业主为余起福，应视为璞宝街3号房屋产权人为余起福。被告以1987年5月4日余大凡的申请书上载明的内容来认定该房“属余大凡所有”，依据是不充分的。仅凭证人及居委会的说明，不能改变房屋产权的归属，房屋产权人的变更须有权部门作出确认。其次，我院认为在原产权人死亡的情况下，说明璞宝街3号房屋产权权属处于不确定状态，按照1983年《城市私有房屋管理条例》第七条第二款之规定，被告当时应暂缓登记，待权属明确后再行登记。被告宜昌市房地产管理局在收到司法建议后，主动撤销了宜房字第01461号《房屋所有权证》，待权利人明确权属关系后再重新核发证件。
闵珍斌
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