罗某某诉枝江市公安局非法拘禁请求国家赔偿案
作者：湖北省宜昌市中级人民法院·鄢睿
[案情]
上诉人（原审原告）罗某某，男，襄樊铁路分局徐家嘴火车站退休职工。
被上诉人（原审被告）枝江市公安局。
法定代表人刘某某，该局局长。
上诉人罗某某于2002年11月19日向枝江市人民法院起诉称： 1997年10月1日，枝江市公安局安福寺派出所民警殴打其子，上诉人罗某某前去评理，反而被枝江市公安局安福寺派出所关押了11天又18小时。自始自终，该局对上诉人都未下达任何法律文书，既无刑事拘留通知书，也无监视居住通知书，纯属非法拘禁，而不是什么监视居住，要求确认湖北省枝江市公安局对其采取的关押拘禁的行政行为违法，并要求赔偿损失，赔礼道歉。
[审判]
枝江市人民法院经审理认为：枝江市公安局对起诉人罗某某采取的强制措施是监视居住行为。《中华人民共和国刑事诉讼法》第50条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关根据案件情况，对犯罪嫌疑人，被告可以拘传，取保候审或者监视居住。”枝江市公安局对起诉人罗某某监视居住的行为，是公安机关在侦查过程中的一种强制措施，属于刑事司法行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（二）项的规定，枝江市法院于2002年11月25日作出（2002）枝行诉审字第26号行政裁定书，对罗某某的起诉，裁定不予受理。上诉人罗某某不服，于2002年12月14日向宜昌市中级人民法院提起上诉。
罗某某上诉称：枝江市公安局在未经任何法律手续的情况下对其进行长达11天18小时的关押，其行政强制措施严重侵犯了上诉人的人身自由权，纯属非法拘禁。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）、（二）项之规定，上诉人有权提起行政侵权诉讼并申请国家赔偿，人民法院应立案受理。
宜昌市中级人民法院二审经审理，查明事实如下：1997年10月1日晚，上诉人因妨碍公务被枝江市公安局安福寺派出所带回审查，次日，枝江市公安局决定对其采取监视居住措施并向其宣布（97）137号《监视居住决定书》，上诉人拒绝在决定书上签字。上诉人被关押11天又18小时后释放，无释放证。
同时查明，1999年5月15日，上诉人向枝江市公安局《确认违法行使职权行为申请书》，同年6月18日，枝江市公安局向其发出（1999）第1号《不予受理通知书》，认为其申请不符合《国家赔偿法》第十五条规定，该决定书7月6日送达起诉人，7月14日，上诉人向宜昌市公安局递交《行政赔偿复议申请书》，10月15日，宜昌市公安局信访科向枝江市公安局发函：“罗某某上访，请接待处理。”12月28日，枝江市公安局与上诉人签订《协议书》确认：“罗某某因涉嫌妨碍公务一案被我局立案侦查，审查十一天，经共同协商，达成如下意见：1、由安福寺派出所退还扣押的现金228.10元；2、赔偿罗某某十一天误工工资602元。”当日，上诉人领取扣押的现金及误工工资830.10元。2002年11月1 8日，上诉人以枝江市公安局为被告向枝江市人民法院提起行政诉讼，要求1、确认安福寺派出所对其关押拘禁行为违法；2、判令被告为原告消除影响、恢复名誉、赔礼道歉、赔偿精神损失10000元；3、判令被告支付行政侵权国家赔偿金；4、判令被告赔偿原告经济损失2027.20元（交通费、住宿费、律师费、打字复印费等）；5、被告承担一切诉讼费用。
二审法院裁定理由：上诉人罗某某因涉嫌妨碍公务，被枝江市公安局安福寺派出所带回审查，次日，枝江市公安局依据《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定，决定对其监视居住，由刑警大队执行，并向其宣布（97）137号《监视居住决定书》，将其列为犯罪嫌疑人。虽然，枝江市公安局对其实施的是限制人身自由的审查措施，但该措施是在决定对犯罪嫌疑人监视居住期间进行的，仍然是在对所确定的犯罪嫌疑人行使刑事侦查手段，只是手续欠完备。由此，可确认枝江市公安局系依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。
二审法院裁定依据：依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（二）项的规定，不属人民法院行政诉讼受案范围。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的四十四条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
[评析]
对于本案，看似简单的一起不予受理的上诉案件，却涉及到判案人员对于行政诉讼法和国家赔偿法中相关法律问题的准确把握，现笔者具体分析如下。
1、被诉行为是否具有可诉性。那么，就要首先明确本案是属于刑事赔偿纠纷还是行政赔偿纠纷。本案中枝江市公安局采取限制人身自由的审查措施实质上是对上诉人进行拘留，但是，却没有依照刑事诉讼法相关规定，出示拘留证，也没有在法定的十二小时内进行讯问，且事后也一直未补办法定手续。这一点便是本案争议的焦点所在。然而，对一法律行为的定性分析不能只看局部，而应放在整个法律事件中来考查。本案中，在对上诉人罗某某监视居住期间内，无疑仍然是在对所确定的犯罪嫌疑人行使刑事侦查手段，只是所采取的限制人身自由的审查措施手续不完备、不合法。由此，可确认枝江市公安局系依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，依照行政诉讼法解释第一条第二款第（二）项的规定：公安、国家安全登机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。12月28日，枝江市公安局与上诉人签订《协议书》应视为是枝江市公安局对此的一种确认，罗某某可向人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。
2、诉讼时效问题。行政诉讼法第三十八条规定，向行政机关申请复议，复议机关应在收到申请书之日起60日内作出决定，逾期不作决定的，申请人可在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。上诉人因不服枝江市公安局（1999）第1号《不予受理通知书》，1999年7月14日，上诉人向宜昌市公安局递交《行政赔偿复议申请书》，宜昌市公安局未作决定，上诉人向人民法院提起诉讼的最后期限应为9月29日。上诉人2002年11月18日才向原审人民法院提起诉讼，暂且不论其诉请是否属于行政诉讼受案范围，依据行政诉讼法解释第四十四条第一款第（六）项之规定，因起诉超过法定期限且无正当理由，也不存在其他时效中止、中断、延长的情况，应裁定不予受理。
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