这起行政诉讼案件中谁应是本案适格的被告
「案情」
原告李某系个体工商户。2005年5月18日下午，李某在自己的商店外摆出一眼镜摊。某县城镇管理监察大队在行使城市市容管理行政职能时，当场收取李某人民币100元，并给其开具了江苏省代收罚没款收据一张。执法机关代码一栏填写为某县建设局。后该监察大队工作人员与李某发生争执。在争执过程中，工作人员将李某经销的眼镜踹在地上，后又对李某实施殴打，致使李某受伤，在县人民医院住院治疗13天，其伤情诊断为脑震荡、头皮挫伤，共花费医疗费2883.82元。原告索要赔偿无果后，向法院提起行政诉讼，要求确认被告某县建设局，某县城市管理局的具体行政行为违法，要求返还100元罚款并要求行政赔偿计人民币8458.50元。
另查明：某县城镇管理监察大队系事业单位编制。县政府原将其纳入县建设局管理，承担城市市容行政管理职能。2005年5月10日，该县县委下文成立某县城市管理局（这里不谈行政主体设立的有效性问题）。某县机构编制委员会于2005年6月29日分别给某县建设局、某县城市管理局下文，将某县建设局承担市容行政管理职能划归某县城市管理局，并将县城市管理监察大队整建制划入县城市管理局。
在诉讼过程中，城市管理局和建设局对本案事实不持异议，但均不认为自己是本案适格被告。城市管理局认为该案责任应由建设局承担。而建设局则认为应由城市管理局承担。
「裁判要点」
法院审理后认为：某县城镇管理监察大队在行使城市市容管理行政行为中，当场收取原告李某100元罚款，程序违法。在行政管理活动中，对其相对人实施殴打并毁坏其经销的商品，侵犯了李某人身健康权和财产权，其行为违法。某县城镇管理监察大队不具有行政主体资格，某违法行为后果应由其主管单位承担。案发时，该单位以县建设局名义执法，直至2005年6月29日，县机构编制委员会才下文将其市容行政管理职能撤销。根据“谁作为谁是被告”这一行政诉讼被告确定规则，某县建设局应是本案适格被告。被告某县建设局不应该承担本案责任。遂依法判决：1、某县建设局于2005年5月18日对原告李某的罚款行为、侵犯原告李某的健康权、财产权的行为违法。2、某县建设局返还原告李某罚款100元。赔偿因侵犯原告李某健康权、财产权给李某造成的经济损失合计5786.44 元。
「评析」
行政机关在行使行政管理权时要依法行使，其处罚的实体和程序都应符合法律和法规的规定。公民的人身权和财产权受宪法和法律保护。行政机关的工作人员或受其委托行使行政管理职权的人员在行政管理活动中，非法侵害了公民的人身权和财产权的，行政机关应承担相应的行政赔偿责任。本案争议的焦点在于谁是本案适格被告问题。
一种意见认为：某县城市管理局是本案适格被告。其理由；①某县城市管理局于5月10日宣告成立，自成立之日起就依法具有城市市容行政管理职能。②《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第五款规定：“行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告”。本案中，县建设局的城市市容管理职能已被撤销，其权利、义务现由县城市管理局承担，故继续行使其职权的县城市管理局为本案适格被告。
另外一种意见认为：某县建设局为本案适格被告。其理由：①行政诉讼的被告确立规则为“谁作为谁为被告”。2005年5月18日时，某县城镇管理监察大队是以县建设局名义进行行政执法的，直至6月29日，县机构编制委员会才正式下文撤销县建设局的市容行政管理的职能。故5月18日的发生的行为，应视为县建设局的具体行政行为。②《行政诉讼法》第二十五条第五款的规定，是基于保护行政相对人的合法权益，避免诉讼时无被告承担责任现象。且该款规定是基于该行政机关被撤销为前题的。现县建设局并没有被撤销。其仍具有独立承担行为责任的能力。③5月18日时，县城市管理局正在筹设阶段，其没有行使城市市容行政管理职能，故不应承担本案责任。
笔者认同第二种意见，法院以第二种意见作出判决，是正确的。
金传会 徐英杰
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