建设工程的投标报价是招标投标过程中最关键的因素之一,报价的高低在很大程度上决定着投标人能否中标。而企业成本则是构成价格的主要部分,是企业投标报价的底线。投标报价高出企业成本的部分可以看作是企业的预期利润,低于企业成本的报价则十有八九会导致企业亏损。在完全市场经济条件下,合同优先授予价格较低的投标人,这是国际惯例,我国的《招标投标法》对此也给予肯定。所以,高报价并不总是意味着高利润,过高的报价则会导致企业不能中标,从而根本谈不上实现预期利润的问题。但是,根据我国的现实情况,投标报价也不能无限制地低,低于成本报价也是法律所禁止的,因为它不仅扰乱了市场秩序,而且会对工程质量造成潜在危害,这对项目业主和中标单位来讲都是一个“双”的结果。所以,建设工程投标报价与企业成本是相互矛盾的两个方面,是我们必须重视并加以研究的课题。
一、投标报价与企业成本的辩证关系
《招标投标法》第三十三条规定:“投标人不得以低于成本的报价竞标”;第四十一条规定的第二项中标条件为:“能够满足招标文件的实质性要求,并且经评审的投标价格最低;但是投标价格低于成本的除外。”这两条都明确规定企业的投标价格不得低于企业成本。另外,《中华人民共和国反不正当竞争法》第十一条规定:“经营者不得以排挤竞争对手为目的,以低于成本的价格销售商品。”
这里所讲的成本,是指投标人为完成投标项目所需支出的个别成本,而不是社会平均成本。由于每个投标人的管理水平、技术能力与条件不同,即使完成同样的招标项目,其个别成本也不可能完全相同。管理水平高、技术力量强、装备先进的投标人,其生产、经营的成本低,有条件以较低的价格参加投标竞争,这是其富有竞争实力的表现,而且这一价格经常会低于社会平均成本。
投标人以低于社会平均成本但不低于其个别成本的价格投标,是应当受到保护、提倡和鼓励的。有些投标人为了树立信誉、占领市场,或者从长远利益出发,放弃近期利益,以成本价投标,这种情况也是法律所允许的。建设工程实行招标发包的目的和实质,正是为了通过投标人之间的竞争,特别是在投标报价方面的竞争,择优选择中标人,因此,只要投标人的报价不低于其自身的个别成本,即使是低于行业平均成本也是完全可以接受的。
《招标投标法》禁止投标人以低于其个别成本的报价进行投标竞争的主要目的有四:一是为了维护招标人的合法利益,保证工程质量,避免出现投标人在以低于成本的报价中标后,再以粗制滥造、偷工减料、以次充好等违法手段不正当地降低成本,以挽回其低价中标造成的损失,从而给工程质量造成危害。二是为了维护投标人的合法利益,防止过度竞争,尽可能地减少企业的短期行为。投标人以低于成本的报价进行竞争,对其自身而言不亚于一种“自杀”行为,会给企业的远期利益和持续发展造成不良影响,也不符合公平、公正和诚实信用的原则。三是为了维护自由竞争的正常的建筑市场秩序,防止投标人在以低于其成本的报价进行不正当竞争的同时,损害其它以合理报价进行竞争的投标人的合法权益。四是投标人以低于其自身的成本的报价进行投标竞争还存在“低价倾销”的嫌疑,违反我国《价格法》和《反不正当竞争法》的有关规定。
二、企业投标报价的依据
定价自主权是市场经济条件下企业的一项最基本的权利。建筑业企业投标报价可以看作其对建筑产品的定价。企业定价的基本依据是其生产经营的成本和市场供求状况。其中生产经营成本是指企业在生产商品和提供服务过程中发生的各种活劳动和物化劳动耗费的总和,既包括直接材料费用、人工和制造费用,又包括财务费用、管理费用和销售费用。对建筑业企业而言,其成本一般有两个部分组成:一是工程直接费用,包括人工费、材料(包括部分永久设备)费、施工机械费等;二是工程间接费,包括投标期间的开支、保函手续费、保险费、税金、业务费、临时设施费、贷款利息、施工生产管理费、企业管理费等。只有将成本核定准确,才能制定合理的价格,而在投标时实际成本无法核定,只能根据企业以往类似工程的成本和其它内部资料,并考虑工程实施期间的各种风险因素,然后才能估算预期成本。
那么,通常根据定额和图纸编制的预算能否作为企业投标报价的依据呢?从理论上讲,这种预算只能看作是工程项目的社会期望价格,包括社会平均成本、计划利润和税金三部分。但是社会平均成本只是一个概念问题,不可能充分考虑工程项目个体的特点和差异,也不是企业个别成本的简单平均或加权平均。一般说来,即使企业的计划利润和税金均为零,预算价格也会高于企业的个别成本。所以说,工程预算价格与企业的个别成本有着本质上的区别。由于招标投标竞争择优的本质,企业在报价时既要考虑社会的平均成本,又要考虑企业的个别成本,同时廉顾市场需求状况和企业面临的竞争形势,在预算价格和企业的个别成本之间选择某一点进行报价决策。这也是判定投标报价是否合理的基本依据。
三、如何判定投标报价低于企业成本
判定投标人的投标报价是否低于企业的个别成本,在实践中是一个比较复杂的技术问题,必须针对工程项目本身的特点和要求,参考社会平均成本,并根据每个投标人的不同情况分别加以确定。在评标过程中这一工作应由评标委员会来承担,最终的判定结论也应由评标委员会作出。
有人认为,既然现在工程招标一般都设有标底,那么,是否可以以标底为基数规定一个下浮幅度,投标报价与标底相比,以该下浮幅度内就认为它是可以接受的,而超出这一幅度范围就认为其低于企业成本,不能中标。其实,这种做法至少有两点是讲不通的,一是仍然没有考虑企业成本间的差异,还是将价格与整个投标方案割裂开来,这与依据定额编制预算计价的方法本质上没有区别;二是一旦制定这一幅度,就会导致企业拼命地往这一幅度上靠,因为只有在这一幅度范围之内,且最接近于下限才有可能中标。所以在实践中不宜设定这样的控制幅度,标底只能作为定性的参考,不宜作为定量判定的依据。
在实际操作中,可以首先依据标底对投标报价作出初步的定性判断,之后,可以从另外的角度进行分析评判:一是对所有投标人的投标报价进行对比分析。在成熟的市场竞争条件下,不同企业之间的报价不应该相差悬殊。如果最低报价与其它几个较低的报价是比较接近的,或者虽然相差较大,但仍在可以接受的幅度范围之内,则该最低报价就有可能是合理的;相反的,如果最低报价比次低报价低很多,则应对其进行更进一步的技术分析。二是结合企业的综合实力(包括机械设备、技术力量、管理水平等)和投标方案进行评价,重点分析其降低成本的具体措施,如材料采购,采用新工艺、新技术和科学的施工方案,以及合理的工期安排和劳动力调配计划等方面,只要这些措施科学、合理、可靠、得力,能够基本上实现降低成本的要求,就可以认为该低报价是能够接受的。
当然,上述这些判定不可避免地会带有一定的主观性,不同的评标委员会成员对同一问题可能会有不同的理解。当存在比较大的意见分歧时,可以由评标委员会集体讨论决定,或者直接采取投票表决的方式,按照少数服从多数的原则作出结论。
四、企业低于成本报价的防范对策
投标人以低于其成本的价格报价竞争,不论是从国家的角度,还是从业主的角度来讲,都是不愿看到的。特别是在我国建设市场发育还不完善、机制尚未健全、有关市场主体的法律意识还比较淡薄的前提下,更应该重视和防范这一问题。总的来说,有三个方面的工作要做。
首先,要全面提高建筑业企业素质。一方面企业应加强成本核算,对自己的成本水平要有充分的了解,并应根据企业自身的经营管理水平建立自己所特有的企业内部定额。只有这样,企业在投标报价时才能做到“心中有底",不至于出现盲目报价、随意拍脑袋的情况。另一方面要从技术和管理方面入手,提高效率,降低成本,以加大企业的“可降价空间”,适应残酷的价格竞争形势。也只有这样,企业发展才能有动力,我国建筑业的整体水平才能不断提高。
其次,要建立外部制约机制。全面实施投标保证金、履约保证金制度,并适当提高这两种保证金的金额,加大其约束力度,迫使投标人在决定投标报价时“三思而后行”。同时,为了减轻企业负责,避免出现变相“垫资 ,现象,应尽快建立完善银行保函和第三方担保制度,尽量少用现金、支票、汇票等方式。
第三,加强合同管理。招标人要严格执行合同中有关工程价格的条款,维护招标投标结果的权威性,保证建设工程合同的严肃性,尽量减少低价中标所可能导致出现的各种“后遗症”。同时,不论中标价格高低,招标人对质量监控丝毫不能放松或降低要求,要按章办事,必要时要敢于通过法律手段解决合同纠纷,对那些因为价低而中标,又由于低价而亏本的企业,决不姑息迁就。进入市场竞争必须遵守相应的“旅游规则",不能给投机取巧、扰乱市场秩序的企业以任何机会。
总之,在处理投标报价与企业成本的关系问题时,一方面要把定价自主权还给企业,还给市场;另一方面要建立完善的优胜劣汰机制和约束制约机制,鼓励投标人以高于其个别成本的低价竞标,从而形成自由竞争的局面。只有这样,招标投标工作才会有生命力,企业才会进步,社会才能发展。
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