最高法澄清：程序有变并非不再审理拆迁纠纷
转自：新京报 时间：2005年8月23日16:45
据报道 “那天我刚到家，邻居就拿着报纸问我，是不是法院今后不受理拆迁官司了？”8月18日，最高法一位不愿具名的法官在电话中笑着对记者说，“这完全是个误解”。
8月12日，媒体公开报道了最高法《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》（以下简称《批复》）。
该《批复》明确规定：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人，达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。
“这份《批复》是于今年7月4日经由最高法院审判委员会讨论通过的。”该法官表示，这意味着全国法院今后不应再直接受理未达成补偿安置协议的民事拆迁纠纷，而应首先由主管房屋拆迁的行政机关进行裁决。
该法官进一步解释，社会上许多人就此以讹传讹，认为法院从此不再受理拆迁官司了。但其实法院对于达成补偿安置协议后又反悔的，以及未达成协议，拆迁人强行拆除被拆迁人房屋的情形，法院会分别作为合同纠纷和侵权纠纷进行受理。
“先予执行”式拆迁的争议
“该司法解释试图避免法院不适当介入拆迁民事纠纷。”长期受理拆迁类纠纷案件的京城才良律师事务所主任王才亮说，在此类案件中，一些法院往往以一纸“先予执行”裁定拆迁方对被拆迁人房屋可先行拆毁再作判决。
事实上，就在最高法《批复》通过两星期后的7月19日，广东省一起颇受关注的“华侨祖屋被毁案”在广州市中级人民法院二审开庭。
2004年初，加拿大华侨黄梅侠因在祖屋拆迁补偿问题上与广州越秀区房管局未能达成协议，后者将黄梅侠告上法庭。
当年11月30日，基于法院的一纸“先予执行”裁定，黄梅侠在广州市越秀区大马站38号的房子被强行推倒。
12月15日，越秀区人民法院作出一审判决，要求黄梅侠与越秀区房管局签订房屋拆迁补偿协议，并办理有关产权补偿签证手续。被告不服，遂向广州市中院提起上诉。
广东省委机关报《南方日报》在今年7月20日对该案的二审庭审过程做了详细报道，目前广州市中院尚未对该案作出最终判决。
“‘先予执行’类官司在拆迁官司中的比例不到10％，但引起的社会争议和关注度却往往高达90％以上。”王才亮说，其实最高法近年来对此类案件态度也十分明朗。
最高人民法院副院长曹建明曾在2004年12月全国高级法院院长会议上明确表示，“法院不得以任何形式参与拆迁，原则上不允许先予执行”。
王才亮回忆，后来有人提问，“这个讲话是曹副院长的个人意见还是最高法的态度？”曹建明斩钉截铁地回答，这是最高法对此类案件的明确态度。
来自浙江高院的请示
为何最高法近年来对此类案件的态度鲜明，但相应的《批复》却一直到近日才出台？
最高法一位了解《批复》出台过程的法官表示，最高法有关拆迁的一个系统司法解释草案一直在形成之中，该草案试图对有关拆迁诉讼提出一个比较全面的解决方案。此次《批复》内容仅是就浙江省高院向最高法提交的一份请示的回应。
“去年6月中旬，我们向最高法做了口头请示。”8月19日，浙江省高法政策研究室主任徐友国在电话里告诉记者，“该请示的提出，缘于一位省政协委员所遭遇的拆迁官司”。
2004年4月，家住杭州西湖边上的一名周姓政协委员所住的地段面临拆迁，由于与拆迁公司达不成拆迁补偿安置协议，后者一纸诉状将其告上法庭。要求他尽快接受补偿安置条件，搬离拆迁地段。
这名委员认为，依据国家2001年实施的《城镇房屋拆迁管理条例》，当达不成补偿安置协议时，首先应由房屋拆迁管理部门进行裁决，法院不应该直接受理。然而管辖法院最终并未采纳该委员意见。
该委员随即向浙江省人大反映情况。浙江省人大接到该反映情况材料后，即转交浙江省高级人民法院处理。
“院领导对此非常重视，张院长以及寿、包两位副院长先后批示要求我室尽快就该案的法律适用问题作出结论。”徐友国说，该室迅速组织人员查阅有关法律法规，并于当年5月中旬到下级法院进行调研。
在调研中，徐友国等法官发现“一些基层和中级法院存在不少这种（直接受理未达成补偿安置协议的民事拆迁纠纷）情况”，有些情形已引起了被拆迁人的强烈不满。
江苏高院最早出台此规定
在听取了下级法院相关负责人的汇报后，徐友国等研究室人员又先后听取了本院立案、行政、民事等业务庭的意见。
“汇总来的意见，基本上可以分为两类，一种是依据1996年的司法解释，这种案件可以受理。另一种意见认为，依据2001年的《城镇房屋拆迁管理条例》不能受理。”徐友国说，两种对立的意见都有自己的法律依据和法理依据，双方不相上下，这让政策研究室的法官们颇有些为难。
踌躇之间，5月28日，徐友国在翻阅《人民法院报》时，发现了该报在5月22日的报道中，提到了江苏省高院针对此类案件的一个通知。
在这份名为“关于进一步规范城市房屋拆迁案件审理工作的通知”中，江苏省高院明确规定：拆迁当事人既未达成安置补偿协议又未经裁决而直接向法院提起诉讼的，人民法院不予受理。
“看到这个报道之后，我就给江苏省高院研究室打了个电话，让他们传真了一份《通知》给我。”徐友国说。
徐友国介绍，在参考了江苏的做法，并综合了各方面意见后，浙江省高院研究室得出了一个倾向性意见：即对此类情况不予受理。
研究室随即将研究结论向院领导做了汇报。在听完汇报后，为谨慎起见，浙江省高院包副院长指示向最高人民法院进行请示。
京城两种意见的交锋
“浙江的请示提交上来后，最高法内部对于这个问题，也主要有两种意见。”上述了解《批复》出台过程的最高法法官说。
一种意见认为：1996年的司法解释，已明确规定拆迁人与被拆迁人因房屋补偿，安置等问题发生争议，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。
该种意见认为，既然该司法解释继续有效力，就应该继续适用，允许法院受理，当事人起诉。
“从法理上，也是说的过去的。”上述法官表示，法院作为解决纠纷的机构，没有权利拒绝裁判。
另一种意见则依据2001年的《城镇房屋拆迁管理条例》第16条规定，认为此类问题应先由行政机关进行裁决，法院不应对其直接受理。如果对裁决不服，可以行政机关为被告，提起行政诉讼。
“行政法规是法院审理的法律依据。既然该条例规定了裁决前置程序，就不应直接受理。”上述法官说。正是考虑到两种意见都有足够的法律依据和法理依据，最高法仔细考虑之后，要求浙江省高法提交一个正式的书面请示。
一位不愿具名的最高法法官介绍，在中国的司法惯例里，这意味着最高法将有望以一个新的司法解释来解决该争议。而此前，对于“是否该直接受理”，则由地方上自行把握。有些省，如江苏省制定一个内部通知，在全省做统一要求；有的省则干脆交由基层法院自行处理。
2004年8月16日，一份《关于双方未达成拆迁补偿安置协议当事人就补偿安置争议向法院起诉，法院能否以民事案件受理的请示》正式提交最高人民法院。
《批复》出台后的新争议
2005年7月4日，最高法审判委员会第1358次会议就对浙江的请示如何答复进行讨论，讨论结果是“不予受理”。
“最高法之所以这样规定，主要是考虑到实践当中，很多拆迁人利用提起民事诉讼达到不正当目的。”最高法上述了解《批复》出台过程的法官说，“你仔细想想，当补偿安置协议达不成时，谁最有动力去起诉，拆迁人，还是被拆迁人？”
“现实中许多拆迁人为达强拆目的，同时避免行政裁决程序，而将被拆迁人起诉到法院，希望申请‘先予执行’，而许多地方法院，基于1996年的批复还有效力，就会受理。”律师王才亮认为，最高法通过该《批复》将“1996司法解释”这条通路堵死，实际上也就打击了拆迁人企图通过民事诉讼实现强制拆迁的意图，亦有助于将法院从舆论的焦点当中解放出来。
但《批复》出台后，一个新问题就此产生：2005年8月11日后，全国各地的法院，再也不应受理未达补偿安置协议的拆迁民事诉讼。但8月11日前据1996年批复受理，而又未审完的案子，又该如何处理呢？
“1996年的批复建立在1991年的《城镇房屋拆迁管理条例》之上，而该条例在2001年被重新修订过，因此1996年的批复基础丧失，应认为自然失效。不应再加以适用。
所以，只要是在2001年后受理的案子，都应该看作是适用法律不当，裁定驳回起诉。”上述最高法法官表示。
王才亮对此表示认同。并同时指出，该司法解释针对的是程序性问题，应当具有溯及力。对于正在审理的案件，应当适用新《批复》，裁定驳回起诉。
对此也有相反的看法。中国政法大学行政法学教授、博士生导师张树义认为，法不溯及既往是现代法治社会的一项基本原则。最高法的司法解释原则上也只对其施行后发生的事件有约束力。法院依据过去的司法解释受理案件不应视为适用法律错误，应继续审理。
一位来自基层法院的法官认为，该问题并不能简单从法理角度去考虑。试问，如果适用新批复，是不是要认定一审法院裁判错误？如果是的话，对于执行的裁判，是不是要考虑执行回转？如果给当事人造成损害是不是要给当事人进行国家赔偿？
“拆迁司法解释”仍在胎中
从最高法收到浙江的请示到《批复》的最终出台，中途历经了一年时间。
对此，最高法上述了解《批复》出台过程的法官特别强调，“由于《批复》属于司法解释的一种，其出台必须慎之又慎，因此一般要经历一个复杂的程序”，耗时颇多。
一个背景是，去年5月下旬，也就是浙江高院提交口头请示前不到一个月的时候，最高法有关拆迁的一个系统司法解释———《关于审理城市房屋拆迁行政案件若干问题的规定（草案）》的第15稿被送交全国人大法工委、国务院法制办、建设部三部门征求意见。
《财经》当时的报道称，该草案有可能在向全社会公开征求意见的基础上进行综合论证，此后择日出台。
报道认为，由于中国没有关于拆迁的法律，此司法解释一旦出台，将成为今后各级法院审理拆迁案件的最重要依据。不过，这也意味着，在法律缺失的前提下，一个在颇多方面超前于现有规章的司法解释究竟最终能否出台，仍面临一系列十分微妙的制度考量。
时隔一年多后，8月20日，最高法一位不愿具名的法官向本报记者证实，有关拆迁的“系统司法解释”目前已经完成第二轮的征求意见，正争取早日提交最高法审判委员会讨论。
一位高校法律界人士认为，与等待一个解决各方面问题的系统司法解释出台相比，先出一个具体的司法解释“避免司法权力不合适的介入拆迁纠纷，无疑是更具紧迫性的课题”，也十分有意义。
链接：最高法批复出台一般程序
1.高级人民法院、解放军军事法院就审判工作中具体应用法律问题提出请示
2.由最高法办公室按照请示涉及法律问题的性质，将其分配到有关的业务庭，并落实到具体的承办人
3.承办人提出初步解决方案后交由合议庭进行讨论
4.视所涉问题的具体特点，走访相关的政府部门，征求意见
5.形成几种方案，交由审判委员会讨论表决
6.经讨论通过后，以最高人民法院公告的形式公开发布，并下发各级法院。（完
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